Co dalej z NIK?

Siedziba NIK

(Jacek Uczkiewicz specjalnie dla Stowarzyszenia „Ordynacka”)

Ośmioletnie rządy Zjednoczonej Prawicy, którym w istocie ton nadaje Prawo i Sprawiedliwość doprowadziły do głębokiego kryzysu zaufania do instytucji państwowych. Instytucje te stanowią niezbędny szkielet konstrukcji państwa obsługującego społeczeństwo, bez których niemożliwe jest ani prowadzenie bieżącej obsługi usług społecznych, ani planowanie i wdrażanie działań zmierzających do osiągania celów strategicznych.
Najwyższa Izba Kontroli działająca od odzyskania niepodległości przez Rzeczpospolitą w 1918 roku, wypełnia swój mandat kontrolny opisany w Konstytucji RP, która sytuuje NIK jako czołowy, wyodrębniony funkcjonalnie, fachowy organ kontroli państwowej. Ustawa zasadnicza daje Izbie konstytucyjną gwarancję niezależności od władzy wykonawczej, reguluje zakres uprawnień kontrolnych NIK, wymienia obowiązki Izby wobec Sejmu oraz określa pozycję jej Prezesa NIK. Najwyższy organ kontroli państwa pełni również ważną społecznie rolę kontrolera prawidłowości wydatkowania pieniędzy publicznych.
NIK jak inne instytucje kontrolne działające we wszystkich państwach demokratycznych podlegają nieustającym modyfikacjom formalno-prawnym, których zmiany odzwierciedlają rozwój społeczeństw i ram gospodarczo-technicznych w jakich funkcjonują.

Uwagi ogólne

  1. Najwyższy organ kontroli państwa (NIK) jest jednym z filarów państwa demokratycznego państwa prawnego.
  2. Międzynarodowe standardy działania NIK, w tym standardy dotyczące kontroli oraz niezależności NIK formułuje INTOSAI – międzynarodowa organizacja zrzeszająca najwyższe organy kontroli. Polska i NIK jest członkiem INTOSAI.
  3. Dominującą formą działalności NIK jest forma audytorska – NIK pełni rolę audytora państwa, wydaje opinie i zalecenia. NIK podlega parlamentowi i wspomaga go w wykonywaniu jego funkcji kontroli administracji. Nie ma jednak uprawnień decyzyjnych (ścisły, konstytucyjny rozdział odpowiedzialności).
  4. Zadaniem NIK jest nie tylko kontrola wydatkowania środków przez władze państwowe i samorządowe, ale również kontrola wykonania zadań według podstawowych kryteriów kontroli: legalności, rzetelności, gospodarności. W niektórych państwach istnieje obowiązek zasięgania opinii NIK w sprawie projektów aktów prawnych dotyczących finansów państwa.
  5. Możliwość wykonywania konstytucyjnych zadań NIK determinowana jest dwoma czynnikami: poziomem merytorycznym audytorów oraz poziomem niezależności NIK – w tym również od parlamentu.

Diagnoza

  1. Najwyższa Izba Kontroli przechodzi obecnie najgłębszy kryzys instytucjonalny w swojej ponad 100-letniej historii.
  2. Kryzys jest wielopostaciowy: dotyczy zarówno poziomu merytorycznego działalności NIK, wewnętrznej zapaści (brak wszelkich racjonalnych zasad funkcjonowania, autokratyczne rządy grupy sprawującej władzę, arbitralne ustalanie wyników kontroli przez ścisłe kierownictwo, brak de facto Kolegium Najwyższej Izby kontroli – ważnego elementu systemu opartego na kolegialnej zasadzie działania (Konstytucja RP Art.202, pkt.3), jak i upadku autorytetu.
    Skutkiem tego, każdy raport NIK, choćby był najbardziej obiektywny podważany jest zarzutem polityczności ustaleń.
  3. Za obecny kryzys NIK w pełni odpowiedzialny jest parlament.
    Ostatnie wydarzenia (m.in. powołanie obecnego Prezesa NIK) to tylko zwieńczenie wieloletniego procesu, według mnie – świadomego, ograniczania rzeczywistego znaczenia ustrojowego Najwyższej Izby Kontroli. Parlament, zamiast skupiać się na egzekwowaniu przez administracje zaleceń NIK i poprawiać w ten sposób stan państwa, traktował i traktuje Izbę jako maczugę do okładania się w politycznych awanturach.

Wnioski

W żywotnym interesie społeczeństwa leży szybka i głęboka recesja Najwyższej Izby Kontroli (cofnięcie się do stanu pierwotnego – zapisów Konstytucyjnych). Program uzdrowienia NIK powinien obejmować:

  • działania doraźne, ukierunkowane na NIK, możliwe do podjęcia na podstawie Konstytucji RP i ustaw (obowiązujących lub zmienionych),
  • uregulowania działania Sejmu, w ramach relacji Sejm – NIK (m.in. w Regulaminie Sejmu),
  • zmiany w Konstytucji RP w obszarze systemu kontroli państwowej, wyboru Prezesa i wiceprezesów NIK, kompetencji i wytycznych dla procedur NIK itp.

Proponowane działania

W moim przekonaniu, tragiczna sytuacja NIK nie rokuje nadziei na jej uzdrowienie i uzasadnia kroki radykalne: rozwiązanie obecnej NIK i powołanie w jej miejsce nowego, najwyższego organu kontroli państwowej, między innymi łączącego zadania NIK i Regionalnych Izb Obrachunkowych w obszarze kontroli środków publicznych.

Zmiany ustrojowe

Zmiany na poziomie Konstytucji RP powinny koncentrować się na:

  1. Włączenie Regionalnych Izb Obrachunkowych do struktury NIK.
  2. Wprowadzeniu rozwiązań (regulaminy i procedury) gwarantujących powszechne stosowanie fundamentalnej dla obiektywności ustaleń kontrolnych konstytucyjnej zasad kolegialności w działaniu Izby.
  3. Wprowadzeniu obowiązku zasięgania opinii NIK w sprawie każdego (również poselskiego) projektu ustaw dotyczących finansów publicznych.
  4. Unormowania procedury wyłaniania i powoływania wiceprezesów NIK (określenie wymogów merytorycznych, wybór wiceprezesów przez Sejm – na wniosek Prezesa, złożenie ślubowania przez wiceprezesów).
  5. Wprowadzenie obowiązku społecznych konsultacji kandydatów na funkcję prezesa i wiceprezesa NIK na przykład ze środowiskami akademickimi czy wymiarem sprawiedliwości.
  6. Wprowadzić należy możliwość odwoływania Prezesa i wiceprezesa w przypadkach tak skrajnych jak przypadek Mariana Banasia.

Zmiany na poziomie ustawowym:

  1. Określenie formalnych wymogów, które spełniać powinni kandydaci na prezesa i wiceprezesów NIK.
    O ile obecnie określone są sformalizowane wymogi dla kandydata na dyrektora (wicedyrektora) delegatury/departamentu NIK, to nie ma żadnych takich wymagań w stosunku do kandydatów na Prezesa bądź wiceprezesa.
  2. Wprowadzenie ustawowego rozwiązania uniemożliwiającego Marszałkowi Sejmu bezterminowe blokowanie powoływania członków Kolegium NIK.
    W chwili obecnej Kolegium NIK nie istnieje (w praktyce zostali już jego ustawowi członkowie: prezes i wiceprezesi).
  3. Zaostrzenie kar za uchylanie się od kontroli NIK.

Zmiany na poziomie Sejmu i Rządu RP

  1. Głębokiej reformy wymaga Komisja Kontroli Państwowej, która de facto usytuowała się jako kolejna, pozaustawowa instancja do rozpatrywania wyników kontroli NIK.
    Komisja powinna zajmować się systemem kontroli, a więc wszystkimi jego elementami. Powinna sama przeprowadzać kontrole funkcjonowania instytucji kontrolnych (oczywiście nie pod względem merytorycznym, a wyłącznie funkcjonalnym!), sporządzać raporty dla Sejmu w sprawie potrzebnych regulacji prawnych. Powinna również przedstawiać Sejmowi raporty na temat skuteczności realizacji wniosków pokontrolnych NIK. „Klientami” komisji powinni być w pierwszym rzędzie adresaci wniosków pokontrolnych.
  2. Należy wprowadzić zasadę, że każdorazowo, kiedy Sejm nakłada na członka rządu obowiązek ustawowego bądź doraźnego przedstawiania informacji o stanie wskazanego przez Sejm problemu, w wystąpieniu przedstawiciela rządu obligatoryjnie powinien znajdować się rozdział informujący o tym, jakie kontrole w danym okresie przeprowadziła Izba, jakie były wnioski i jak je zrealizowano. Alternatywnie Sejm może w każdym takim przypadku równolegle zwracać się do Izby o raport na ten temat i wystąpienie prezesa NIK powinno mieć miejsce po wystąpieniu przedstawiciela rządu.
  3. Sejm, jako twórca ustawy o NIK, powinien wypracować jednoznaczną interpretację Art.2 ust.3 Ustawy o NIK, określając kompetencje NIK w zakresie stosunku do podmiotów wykorzystujących środki publiczne.
    Moja propozycja jest taka, aby uznać, że skoro podmiot decyduje się korzystać ze środków publicznych, to musi również liczyć się z tego konsekwencjami kontrolnymi. Finansowe środki publiczne różnią się zasadniczo od środków „rynkowych”. Z jedne strony wiążą się z pewnością handlową partnera, ale z drugiej wymagają należytej kontroli ze strony społeczeństwa (czyli parlamentu, którego narzędziem kontrolnym jest NIK). W końcu korzystanie ze środków publicznych przez przedsiębiorstwa prywatne nie jest obowiązkowe.
  4. Przywrócić należy dobrą praktykę obecności prezesa NIK na posiedzeniach rządu w charakterze gościa (obserwatora), tak, aby na bieżąco rząd mógł być informowany o wynikach kontroli w rozpatrywanym obszarze zagadnień. Ze swojej praktyki wiem, że wielokrotnie obecność prezesa (wiceprezesa) miała pozytywny wpływ na decyzje rządu. Ta dobra praktyka zaniechana została niestety przez rząd Premiera L. Millera.

Uwaga końcowa

Jestem zdecydowanym przeciwnikiem pomysłu nadawania NIK kompetencji prokuratorskich.
To pomysł wprost z „pisowskiej głowy” – produkowania nowych instytucji represyjnych i wprowadzania zamętu w systemie prawnym państwa. Niech każdy w państwie wykonuje to, co do niego konstytucyjnie należy i odpowiada za to. NIK jako prokurator to nie tylko rewolucja w systemie sprawiedliwości, to również rewolucja w NIK. To niepoważna propozycja obliczona na poklask, ale w istocie niekonstytucyjna i ademokratyczna. To poważne zaburzenie w systemie trójpodziału władzy, wprowadzające nowy jej rodzaj: władzy kontrolerskiej. Autorzy powołują się na doświadczenia włoskie, chociaż nie zauważają, że nikt Włochów nie naśladuje.